广东观音山：违建、缺电背后的森林公园争夺战

又断电了。广东观音山国家森林公园观音广场附近的纪念品专柜旁，售货员汗水浸透衣背，身后的电扇不知何时停止了转动。

山顶上，接到消息的电工赶往机房，重启过载的发电机。他说，跳闸是常有的事，遇上线路问题，抢修时间就无法估计了。“6月份的时候就修了几天。”

观音山国家森林公园坐落于东莞市樟木头镇，有“南天圣地、百粤秘境”之称，吸引着各地游客前往，也因“自主发电二十余年”“二十多年未全面通电”“违建”等消息的传出备受关注。

7月中旬，人民网《人民直击》记者实地探访发现，观音山国家森林公园还面临着修编停滞等一系列问题。与之相伴的，是当地社区、镇政府与承包经营的民营企业之间针对公园经营权的角逐。

用电：近80%区域自主发电 隐患重重

观音山的全面开发始于一份承包合同。

1999年11月，东莞市樟木头镇石新村民委员会（后改为“石新社区居民委员会”）与黄淦波签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》（以下简称《开发合同》），商定将观音山森林公园打造为一流的具有丰富特色的自然生态公园，开发时间为2000年至2049年。2001年9月，为配合黄淦波成立观音山森林公园开发有限公司（以下简称观音山公司），双方又签订了《协议书》，明确承包关系。

2000年，东莞市政府批准成立“东莞市观音山森林公园”，2005年，原国家林业局批准其升级为“广东观音山国家森林公园”。观音山有关负责人陈宇称，观音山公司承包至今，公园内仅有20%左右的区域由供电公司供电，其余近80%的区域均为自主发电。

在山顶的发电机房内，记者看到一台功率为200kw的发电机正在轰鸣声中运作，机器发散出巨大热量，依靠一旁的电扇降温。机房旁边是存储油罐的库房。机房电工介绍，配合公园的开放时间，发电机一般从早上8点工作到下午5点多，节假日延长至晚上10点。工作日开1台，周末、节假日开2台，每月大约要消耗6000升柴油。

公园自主发电机房、油库。人民网记者 黄钰摄

“用电的地方很多，比如商店用电、办公照明、娱乐设施、安全应急等等。”陈宇表示，多年来，自主发电投入已超千万元，更带来了许多不便：大型娱乐设施无法搭载；晚上没有电，天黑后游客下山不安全；夜间没有监控，防火防盗要靠人工巡查。“自主发电存在着较大的火灾风险，更制约着公园正常发展，我们多次向有关部门反映情况，都没有得到解决。”

2022年2月，广东电网东莞供电局书面回复观音山公司称，目前已供电至观音山公司红线，红线范围内用户用电设施应自行建设维护；观音山公司2003年报装用电，至今一直正常用电。

电力系统人士向记者介绍，上述红线应该是建筑红线，红线范围决定着供电配套工程的建设范围；红线内设施由用户自行建设，符合条件的，供电公司可正常供电。

就观音山国家森林公园缺电问题，记者拨打双方供电合同上樟木头供电公司电话，工作人员称观音山确实由其供电，目前也在用电，其他情况不了解。

修编：公园规划停滞5年 “四界不清”

观音山公司提供的会议记录等材料显示，在此前关于用电事宜的协调会上，樟木头镇供电局有关负责人称，公园部分建筑手续不全，按规定不能供电。

对此，陈宇解释，上述建筑部分为旅游服务的配套基础设施，确有建设需要；另外，目前公园的总体规划已到期，有些项目需要重新规划，但由于种种原因，修编工作停滞了5年，出于景区发展需要才未批先建。

《国家级森林公园管理办法》规定，国家级森林公园应当自批准设立之日起18个月内，编制完成国家级森林公园总体规划，规划期一般为10年。

2007年7月，广东省林业局批复同意了《广东观音山国家森林公园总体规划》（以下简称《总体规划》）。2017年7月，《总体规划》即将到期之际，观音山公司收到广东省国有林场和森林公园管理局要求其及时修编的函。

公园导览图。人民网记者 黄钰摄

5年过去了，修编工作至今未完成。陈宇说，观音山公司曾在2018年和2020年委托第三方前往东莞，进行勘界等修编准备工作。“修编工作需要当地林业局等部门配合，但被拒绝，理由是公园‘四界不清’。”

“我园从东莞市政府批准成立观音山森林公园，到广东省林业局批准《总体规划》，均有四界。”观音山公司在多份情况说明材料中表示。记者在国家林草局官网发现，2005年发布的《国家林业局关于准予设立观音山国家级森林公园的行政许可决定》（以下简称《行政许可决定》）明确了公园经营面积、地理坐标和四界范围。但上述坐标与观音山公司发来的《总体规划》中所定地理坐标有所出入。对此，陈宇表示《行政许可决定》中的坐标和四界并非由观音山公司确定；核实四界和地理坐标需要石新居委会提供用地红线图，但对方一直不配合。

2021年2月，东莞市林业局发函称，广东观音山国家森林公园规划红线宗地图与《总体规划》相关图件存在明显偏差，应说明原因；并要求其提供已签订管护协议或承包协议，无权属争议的实际经营范围界线。

《国家级森林公园管理办法》明确，国家级森林公园总体规划是公园建设经营和监督管理的依据；任何单位或者个人不得违反国家级森林公园总体规划从事森林公园的建设和经营。

争夺：多方角逐经营权 纠纷不断

伴随观音山国家森林公园多年缺电、修编停滞的，是针对公园经营权等问题的多方角逐。

观音山公司在有关情况说明中称，此前关于用电事宜的协调会上，除违建问题外，樟木头镇供电局有关负责人还表示，需要业主方，即石新居委会同意并提供相应的证件材料，电力报装才可进行。

“石新居委会一直无理由拒绝盖章，不予配合。”在观音山公司看来，用电、修编等事宜得不到配合，或与石新居委会试图收回公园经营权有关。

早在2010年，石新居委会便与观音山公司开始了持续数年的诉讼。有关判决书显示，2010年2月，石新居委会起诉黄淦波、观音山公司，请求解除《开发合同》及《协议书》，并返还森林公园范围内所有的土地、建筑物、观光旅游设施及经营权。

石新居委会称，观音山公司越级申报国家森林公园，私自另行圈定范围，致使东莞市政府规划的其他3个社区无法按计划开发建设及上报申请国家级森林公园，严重侵害其他3个社区权利。而其他3个社区不断向石新居委会主张权利，给石新居委会造成民生及司法上的重大风险，石新村民已不能接受观音山公司继续对观音山进行承包经营。

2014年1月，最高人民法院作出判决，石新居委会提出的上述理由，属于双方在履行合同过程中产生的纠纷，不影响合同的效力，认定《开发合同》有效且应继续履行。

对于越级申报国家森林公园的问题，陈宇解释，当时申报得不到市林业局和镇政府的支持，公园便按规定直接向省林业局申报。

《广东省林业局关于国家级、省级森林公园行政审批管理办法》规定，申请国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系的，应当备齐申请书和相关材料，送省林业局审查提出书面意见后，再向国家林业局提出申请。

除合同纠纷外，这份判决也透露了多年来，围绕观音山国家森林公园展开的“争夺战”。据最高法判决书，广东省高级人民法院查明，在石新居委会请求解除《开发合同》前，当地政府已计划收回经营权，将观音山纳入全市森林公园规划。

2006年6月，樟木头镇政府向观音山公司发函，肯定了观音山公司承包开发观音山森林公园以来做出的贡献，同时提出：“受你公司财力限制......我镇政府拟按市总体规划要求对观音山森林公园确立新的经营方式，由镇政府担任经营主体和投资主体。”

此后，东莞市政府回复樟木头镇政府提交的《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划的请示》，同意将观音山纳入周边的银瓶嘴森林公园总体建设规划，项目涉及的经营权收回及征地补偿费用由镇政府负责解决。

2007年7月，观音山国家森林公园《总体规划》获批，樟木头镇政府表示不予承认。

2007年8月，广东省林业局向观音山国家森林公园发函，称原则上同意《总体规划》，同时提出鉴于东莞市政府已将观音山森林公园纳入银瓶嘴森林公园范围，其规划应与银瓶嘴森林公园相协调等补充意见。

陈宇表示，当地确实提过经营权的问题，“考虑到补偿和投入差距等问题，我们没同意。”

僵局：都想开发，谁来保护？

对于观音山国家森林公园多年累积的问题，东莞市林业工作人员此前回复媒体称，2021年已经成立专班进行协调，处理的不单是供电问题，而是“一揽子”统一处理。

前述判决显示，观音山公司曾反诉石新居委会，称其纵容或派人到公园乱砍乱伐林木、在园内违规建造私宅，破坏了公园的整体景观和规划，属于违约行为，应当赔偿。

广东省高级人民法院驳回了该项反诉请求。法院认为，上述行为均不是石新居委会所为，也没有充分证据证明是石新居委会纵容的。如观音山公司认为村民砍伐林木、在公园内违法建造房屋损害了其承包经营权，应向有关管理部门反映。

2022年7月中旬，记者从观音山国家森林公园景区入口沿游客游览路线上山。行至会展中心附近的佛光路段，路旁数幢独栋别墅进入视野，有的被围墙和树木环绕，有的则伫立在步道旁四门紧闭。

“景区怎么有别墅呢？挺奇怪的。”路过的游客不解。“我们接到过不少游客投诉，还有人以为景区在卖房子。”公园工作人员表示。

在距离主路数十米远的山坡上，有一栋未完工的建筑。穿过草木，记者看到一栋水泥、钢结构的两层楼房，依坡而建，前无遮挡，占地面积约两三百平方米，硬化地基大概一米多高。同一山坡上，还有一处建筑残垣，仅剩一根梁柱立在陡坡边。

隐身于公园树林间的别墅。人民网记者 黄钰摄

公园工作人员说，这两栋别墅建于2009年前后，建造时，周围的树木被伐，其中一栋的正下方曾发生滑坡，在2019年被拆除。记者在现场看到，这两处建筑附近草木稀疏，除杂草外，仅有一小片补种的树苗，与周边山坡上成林的树木对比鲜明。从山下往上看，这两处建筑下方不远处部分黄土裸露。

观音山公园曾就园内私宅等问题向当地林业、信访等部门反映情况。2022年2月，樟木头镇政府在信访答复文件中称，公园景区内有私有住宅20栋，均于1998年前办理宅基地审批手续，其中19栋主体建于公园承包前，1栋于2010年建成主体结构（未完工），为村民自建用房，但有14栋存在硬底化设施或建筑主体超批准面积问题，目前超出批准面积的围墙、硬底化设施已拆除。

公园内现多栋别墅，其中一栋2019年被拆除。受访者供图

关于毁林问题，樟木头镇政府表示，未发现大面积砍伐情况；2005年至2020年，园内公益林面积总体扩大，果园面积总体缩小。

观音山公司反驳称，从此前拍摄的照片可以明显看出公园核心生态区的部分林地、原始次生林变成了建筑、果林等，“不能因为时间长久，树木长起来了就不去追究砍伐者的责任。”

在有关判决中，石新居委会认为，《开发合同》已明确约定石新居委会原已出让的87户别墅用地由石新居委会统一管理，有关人员修建民宅已进行了规划、报建等手续。观音山公司在经营期间干扰石新村民合法建房及林木收益活动并向有关部门及媒体进行失实反映，不断加重与石新村民的矛盾。

据介绍，观音山拥有东莞市内面积最大、最完整的原始次生林，观音山国家森林公园内有多类国家一、二级保护物种，具有重要生态价值。

《国家级森林公园管理办法》规定，严格控制建设项目使用国家级森林公园林地，建设项目确需使用国家级森林公园林地的，应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响，并依法办理林地占用、征收审核审批手续。

“国家森林公园批准成立后，此前批准的在园区建房等用地手续就不能照旧使用了。”北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞认为，“根据本案具体情况，取得审批手续的原用地人也应获得相应补偿。”

就观音山国家森林公园供电、修编纠纷等问题，记者分别致电樟木头供电公司和石新居委会，工作人员表示会向有关负责人转达采访需求。截至8月11日，记者未获回复。

关于公园修编停滞、四界不清、被诉违建毁林等情况，东莞市林业局8月9日回复记者称：“涉观音山森林公园事项由市专班‘一揽子’统筹推进，我局不便单独受访。”该局办公室相关负责人表示，林业局系专班组成员，可将有关问题转专班组开会讨论，但下次会议的具体时间未定。

（文中陈宇为化名）